外媒：新国安法细节出炉，北京将如何加强对香港控制？（组图）

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据《纽约时报中文网》报道，中国周六公布了一份旨在加强对香港控制的全面蓝图，透露了中央政府在香港设立安全机构的计划，以帮助北京熄灭挑战其权威的火花，此前香港曾经历了好几个月的动荡。

拟议中的香港国家安全法还授予听命于北京的香港行政长官权力，使其可以任命审理此类安全案件的法官，这将削弱香港的司法独立。

上个月的香港维多利亚港。 

这一宣布马上引起了反对派领导人的抗议，他们警告说，这将危及香港的法治。

官方通讯社新华社周六公布的细节暗示，新国安法将极大增强中央政府消灭香港政治反对派的能力。香港去年曾发生持续了好几个月的街头抗议活动，而且经常升级为与警方的冲突。新国安法还将允许北京凌驾于当地法律之上。

“这是香港司法的一个巨大变化，它将让中央政府对香港拥有（英国1997年将香港主权归还中国时）从未预料到的控制，”纽约大学法学教授、外交关系委员会(Council on Foreign Relations)高级研究员孔杰融(Jerome Cohen)说。

出乎香港一些人意料的是，作为中国立法者的会议，全国人大常委会没有在周六投票通过对该法案。尽管人大常委会通常每两个月召开一次会议，但它周日通过新华社宣布，将从6月28日起，再次举行一次为期三天的会议。

人大常委会没有具体说明是否会在即将召开的这次会议上再次讨论新国安法。但几乎毫无疑问的是，这些由中共一手挑选出来的中国立法者们最终会批准这项立法。

根据中国的规定，法律草案表决前应在人大常委会上讨论两到三次。刚刚结束的为期三天的会议似乎是委员们对拟议的安全法进行的第一次讨论。

香港的反对派政治人士说，国安法将严重损害香港珍视的司法独立，以及抗议和言论自由的权利。虽然中国的安全部队已在香港暗中行动，但新法律将扩大并正式确立他们的存在。

“就我所知，这将掏空香港。这项新国安法只会意味着北京想怎么解释就怎么解释，”香港立法机会民主派议员毛孟静说。北京“过去曾相当坚持香港的司法独立”，她说。“现在，他们甚至连这个面子都不要了。”

宣布这些影响深远的变化，可能会令去年香港的大规模街头游行重现，它们显示出当地反政府情绪的广泛性。自那以后，抗议活动已有所减少，部分原因是新型冠状病毒大流行以及警方压力的增加。到目前为止，病毒和更强大的警力似乎已削弱了居民再次走上街头的意愿。

中国人大常委会的香港常委谭耀忠对记者说，北京当局只是在“特殊”情况下才会直接干预，比如动乱变成战争或“完全失控”。

香港本月的一次抗议活动。 

去年，香港拟议中的引渡法案引发了长达数月的抗议活动之后，中共领导人在去年10月要求在香港采取措施“维护国家安全”。香港在回归中国之后一直保留着自己的法律体系。

上个月，在全国人民代表大会的年度全体会议上，这个中共控制的立法机构几乎全票通过了一项决议，授权全国人大常委会为香港起草安全法。

新华社的声明称，香港的言论自由和集会自由等公民基本权利将受到保护。批评人士对此嗤之以鼻。

“被定为属于犯罪的词语很模糊，”曾在香港大学法律系担任教授的戴大为(Michael C. Davis)在电话采访中说，他现在是哥伦比亚大学(Columbia University)的研究学者。“这里有一个法律困境，意味着法院抵抗政府压力的可能性基本上不存在。”

对香港国家安全法的说明还包括下列其他要点：

• 该法律要求香港政府在涉及国家安全的事情上对学校、社会团体等“加强监督和管理”，这暗示该法案可能被用于压制校园动乱。

• 该法律要求香港设立自己的、与中央政府安全机构平行的国家安全委员会，北京将指派至少一名顾问。

• 中央政府将在香港设立独立于香港安全委员会的国家安全公署，“收集分析”情报，办理某些案件。

• 如果国家安全法与香港当地法律发生冲突的话，国安法必须永远高于地方法律。

官方说明称，中央政府驻香港的国家安全公署将只对“极少数”案件行驶管辖权，但没有具体说明哪些案件。官方说明也未表示犯罪嫌疑人是否会被引渡到中国大陆。

北京航空航天大学研究香港问题的法学副教授田飞龙说，考虑到香港拥有的各种选项，可能没有必要将嫌犯引渡到中国。

“香港本地依法设立的机构是负责99%以上的案件的管辖，”田飞龙在电话采访中说。他说，在当地警方无法收集必要的情报，或处理更难办的案件情况下，北京派去的安全人员会介入。

为北京提供咨询的中国港澳研究会副会长刘兆佳说，新国安法体现了对香港普通法传统和司法独立的尊重。

“北京愿意赋予香港处理国家安全事务的权威和权力，”刘兆佳说，他还说，“当然，北京会保留一些权力。”
周六发表的官方说明称，新国安法草案将明确规定分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动和“勾结外国或者境外势力”的罪行，但没有提供细节。人大常委会的香港委员谭耀忠对记者说，对这些罪行的惩罚可能最高是十年监禁。

有关勾结的罪名是法律大纲在今年5月底公布之后增加的，这项罪名可用来逮捕与外国政府和组织合作的香港居民并为其定罪，哥伦比亚大学学者戴大为说。

戴大为在电话中说，“勾结外国势力显然是针对那些要去华盛顿和伦敦”寻求支持的香港人。

几周来，法律专家一直在呼吁中国政府公布法律草案供他们分析，以便他们就如何使其与香港现有法律相协调提出建议。

但北京官员一直对公布任何草案持谨慎态度，因为这会让反对这项立法的泛民主派人士抨击具体细节，并要求修改。

上月，香港街头有人为中央政府制定新国安法征集支持者签名。 

许多专家说，中国将在香港今年9月举行立法会选举之前让国安法生效。

现行规则确保了忠于北京的议员在香港立法会中占主导，但少数民主派议员一直在立法会中占有一些席位。香港的亲政府和反政府阵营的政界人士都已表示，国安法可能会被用来取消一些反对派候选人参加选举的资格。

上周五，美国国务卿迈克·庞皮欧(Mike Pompeo)发信号示意，特朗普将利用今年9月的立法会选举来判断，是否以及在多大程度上减少香港对美国市场的特殊准入。庞皮欧和其他政府官员已表示，拟议的安全立法表明中国不再尊重香港的自治。

中国政府和香港官员一直坚称，国安法在香港得到广泛支持，但泛民主派政界人士和抗议者对这种说法嗤之以鼻。

周六，30个工会和一个学生团体举行了他们所称的公投，以判断其成员是否支持为反对国安法举行罢工。这些工会代表的行业包括会计师、零售业雇员、公务员和调酒师等。

组织者在香港各地设立了投票站，部分是为了争取展示数量上的力量。

酒店工会主席徐考澧说，此次公投意在挑战政府关于国安法得到广泛支持的说法。

“它没有得到广泛支持，但我们怎样才能证明呢？通过投票，”他说。

BBC总结了香港《国安法》草案细节引发的五大争议

1.“特定情形”的“极少数”案件管辖权

香港版《国安法》草案初步订明中国中央政府将在香港设立驻港国安公署，在“特定情形下”对“极少数”国安案件行使管辖权，目前并没有清楚定义何谓“特定情形”，亦没有交代“管辖权”牵涉的范围。

香港法律界和政界担心，这可能涉及跨境执法和司法。香港大学法律学院公法讲座教授陈文敏关注中央的管辖权是否包括侦查、封屋、拘捕、审案、判决等，如管辖权包括这些权力，是否代表当案件被视为“特定情形”时，该人已“突然进入中国司法制度，不知有何权利保障”。

香港民主党立法会议员涂谨申认为，一旦容许中央对国安案件有管辖权，“就等同打开缺口”，令本港失去“一国两制”。他说中央政府视国家安全凌驾一切，即使条文规范“极少数”个案，“最终都是任由中央演绎”。

港大法律学者陈弘毅认为，法案应对于“特定情形”有比较明确的界定，而且范围应非常狭窄，“如涉及涉嫌犯罪人被移交内地，其程序上的保障必须是充分的”。

中国全国人大常委谭耀宗被香港媒体问到会否把疑犯送往大陆受审时表示，若果情况失控，少数案件会引渡到大陆受审，认为这是中央的一个选项，视乎中央如何行使管辖权，不过他认为，绝大部分国安案件由香港特区负责执法及司法工作，而中央行使“管辖权”的程序，应该是由香港特首提出，再经中央批准，其主导权在特首手上。

基本法委员会前副主任兼香港前律政司司长梁爱诗认为，暂时未清楚什么是“特定情形”，但如果案件涉及特首或香港主要官员，又或是一些涉及“疆独”、“藏独”、“香港不熟悉的国际事件”等等，则会由中央处理案件。

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2. 新增驻港国安公署和顾问

根据公布的法律草案，北京将会设立“驻港国安公署”，其职责为：“分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议；监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责；收集分析国家安全情报信息；依法办理危害国家安全犯罪案件。”同时，中央会指派一名国家安全事务顾问，为香港设立的国安委员会提供意见。

中国全国人大常委谭耀宗表明，公署是人大常委授权在港设立的机构，并非《基本法》22条中所指的“中央所属各部门”，即是不受“不干预香港特区”的条文规管。

《基本法》22条原本订明，“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”，港府以往把中联办、港澳办当成“中央所属部门”，但在近期则澄清两办代表中央，不受22条规管。

香港大学法律学者陈文敏评论说，这种说法等同认为公署可“直接干预香港问题”，是“凌驾于香港的组织”，“可以指指点点香港政府如何做事，几乎由他们管治”。

香港大律师公会副主席叶巧琦担心，驻港国安公署地位似“超然”，“有什么可以监管它？（公署）又有司法、执法权，关系到你我的人身自由，是否不需要守香港法律？”

她又认为，中央指派的国家安全事务顾问，如果在案件中提供意见，可能会影响律政司的司法独立的刑事检控程序。

香港民主党立法会议员涂谨申认为，“顾问”代表中央，犹如大陆由政法委书记指导国家安全的工作，是“最高权威”的“太上皇”，相信一旦干预某些决定，港府“最后一定要听他说”。

香港前律政司司长梁爱诗认为，这名国安顾问不是“太上皇”，并非拥有“无限权威”，如顾问提供的意见不适用，委员会未必一定采纳，强调委员会顾问不可以直接行使权力。

3. 《国安法》会不会凌驾《基本法》

新华社的香港版《国安法》草案提到，香港本地法律若与港区《国安法》不一致，则《国安法》的规定适用，而该法的解释权属全国人大常委会。

全国人大常委谭耀宗表明，港区《国安法》是中央立法，放进《基本法》附件三，与香港本地法律层次不同，对本地法律有凌驾性。

香港大学法律学院首席讲师张达明担心日后即使港区国安法与《香港人权法案条例》有抵触，香港法庭都不能裁定条文违宪。港大法律学者陈文敏称，香港法院审理有关案件时，无可避免会涉及法例解释的问题，但法院似乎未见有最终解释权，需要由人大释法。

亲北京的香港执业律师郑国杰则认为，即使有人权法保障个人自由，条文也会受到保障国家安全的限制。香港资深大律师汤家骅说，人大法工委在说明中，已提到港府要依法保障居民受《国际人权公约》下享有的权利和自由，认为港区《国安法》不会高于或凌驾基本法。

4. 国安案件由香港特首指定

法官根据新华社发布的草案，香港特首未来会担任香港的“维护国家安全委员会”主席，并有权指派法官审理国安案件。

香港大律师公会副主席叶巧琦认为，特首可以指定法官去审理国安案件的做法是“闻所未闻”，批评“完全是行政干预司法”，情况令人忧虑，“提诉的是香港特区政府，现在居然是特区政府告一名被告时，是由特区政府首长行政长官去指派法官审理？”

大律师公会主席戴启思认为，这种做法并不寻常，触及香港司法独立的核心，形容是香港主权移交以来的最大转变，他指出，特首未来同时会是“维护国家安全委员会”主席，由特首任命法官会涉及利益冲突，预料衍生许多问题。

陈文敏接受香港媒体访问时质问，特首会按什么准则挑选法官，“是否因国籍、忠诚度？还是查了三四代，认为法官信得过？”

在香港的法律制度中，案件由哪个法官审理是由该层级法院的首席法官决定，并非由特首负责，就算部分案件需要由特首委任，特首一般也需要按终审法院首席法官的建议去委任合资格法官。在任命香港终审法院首席法官的事宜上，特首可以按法定独立的“司法人员推荐委员会”的建议作出任命，再征得立法会同意下决定。这种关系是基于香港奉行的“三权分立”的原则。

有分析认为，这种做法是要避免外籍法官审理国家安全等敏感案件。中国全国港澳研究会理事、香港法学交流基金会高级顾问顾敏康接受中国官媒《环球时报》访问时称，中央将任命法官的权力赋予特首，可确保审理国安案件的法官“尊重国家安全，具备爱国情怀，有意志和能力履行特区维护国家安全的义务”，“或许比直接禁止外籍法官审理国安案件更具备有效性”。

香港律师会前会长、港区全国政协委员苏绍聪则认为，《国安法》属于国家层面的事，案件很多时涉及国家机密，如由特首指派法官去行使参与权，他认为是非常合理。

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有建制派意见认为，《国安法》不应有追溯期，让当局可追究过去一年的分裂国家及暴力示威案件。

5. 罪名定义含糊

根据中国人大有关港版《国安法》的说明，草案明确规定四类危害国家安全的罪行和处罚，包括分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪。

不过草案没有交代违法的罚则，全国人大常委谭耀宗称，监禁刑期由三年至十年不等。

香港大学法律系退休教授、美国法学家戴大为（Michael Davis）接受美国媒体访问时认为，有关草案的犯罪定义语意含糊，法院能够推翻的机会很微，他认为，草案中有关“勾结外国或者境外势力”的条文，有可能会被用作拘捕及控告为外国政府和机构工作的港人。

普通法并没有针对“勾结”一字的释义，香港律政司司长郑若骅早前被问到如何定义“勾结”一字时表示，要留待法律条文出台才能回应。

而美国纽约大学法学院教授、中国法专家孔杰荣（Jerome Cohen）亦表示，港区《国安法》令香港司法制度出现“戏剧性变化”，让中央能够以“从未想过的方式”操控香港。

他接受英国《卫报》访问时指，草案并没有触及一些关键问题，例如被控人士是否会送往大陆审讯，“国家安全罪行”的定义是什么，以及特首会以什么准则委派法官等等，他认为，这迹象显示北京领导层在面对这敏感困难议题，仍存在不确定因素和意见分歧。

目前人大官方文件中，并没有明确指出港版《国安法》会否设有追溯期，香港民主派担心这会成为日后让当局“任意解释的后门”，例如专门举办“六四晚会”的支联会，则担心法例通过后，会追究他们在“六四晚会”表达“结束一党专政”的立场。

香港律政司司长郑若骅早前已表明，一般而言新法例不会有追溯期，“每件事都有例外”。全国人大常委谭耀宗说，港版《国安法》很大机会不设追溯期，但亲北京的香港法律界人士郑国杰认为，港区《国安法》应该具备追溯力，因为过去一年有很多涉及危害国家安全的犯罪者，他们引发了“激进暴力恐怖活动”以及“公开请求外国对国家和香港进行制裁”，严重危害国家主权，因此，有必要采取有力措施依法予以惩治和制止。

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